Demokracja, suwerenność, legitymizacja czy federalizm nie są wartościami samymi w sobie. Są co najwyżej częścią nieuchronnie niedoskonałego, chaotycznego, tymczasowego i zarazem nieskończonego kolażu, który musi uparcie kierować się dążeniem do sprawiedliwości w naszym społeczeństwie i na całym świecie. Instytucje muszą być tworzone i likwidowane, wymyślane i przekształcane, władza powinna wędrować w górę i w dół, a jej użycie – podlegać ograniczeniom, by niezależnie od tego, kto ją dzierży (rząd, parlament, bank centralny, obywatele oddający głos w referendum) odpowiadał on za swe działania przed wszystkimi równymi i wolnymi osobami, których one dotykają. Z tej perspektywy demokratyzacja Unii Europejskiej ma znaczenie o tyle, o ile przyczynia się do jej uwiarygodnienia oraz uczynienia bardziej sprawiedliwą [1].

Powiązania między demokracją a sprawiedliwością nie powinny być brane za dane raz na zawsze – nie tylko dlatego, że nawet najlepsza forma ustroju demokratycznego jest formą dyktatury obecnych pokoleń. Weźmy jednak tę (ważną) uwagę na bok i spytajmy się o to, dlaczego oczekujemy czegoś pozytywnego w kwestii wcielania w życie idei sprawiedliwości od sytuacji, w której osoby wybierane (bezpośrednio lub pośrednio) do używania władzy mogą ją realizować na osobach, które je do tego powołały? Wymienić można trzy powody.

Po pierwsze – demokracja, tak jak i rynek, ma wbudowaną w siebie skłonność do gromadzenia i przetwarzania istotnych informacji. Gracze, których los zależy od sukcesu wyborczego będą mieli sporą motywację do zwracania uwagi na kwestie ważne dla grupy ludzi uprawnionych do oddania na nich swego głosu, która to często będzie w dużej mierze pokrywała się z gronem osób, które dana decyzja dotknie. Edukacyjna siła pozyskiwania głosów daje demokracjom strukturalną przewagę nad rządami autokratycznymi, technokratycznymi czy biurokratycznymi.

Drugą zaletą demokracji jest dyscyplinująca siła nakładania praw i obowiązków na samą siebie. Od kiedy siła polityczna straciła swą nadprzyrodzoną aurę demokracja wyborcza oferuje (w odpowiednich warunkach) najlepszą metodę zapewniania dobrowolnego przestrzegania zasad oraz decyzji z którymi możemy się nie zgadzać. Łatwiej jest słuchać rządzących, bowiem to do nas należał ich wybór i do nas należy możliwość ich obalenia w kolejnym głosowaniu.

Kolejna cecha demokracji ma z punktu widzenia sprawiedliwości jeszcze większą rolę – to cywilizująca rola hipokryzji. Kampanie wyborcze i debaty parlamentarne tworzą przestrzeń publiczną, w której przedkładane są propozycje i dyskutuje się nad argumentami i którą potencjalnie może widzieć oraz słyszeć każda obywatelka i obywatel. Dyskursy nieustająco sprowadzane są na terytorium interesu publicznego – sprawiedliwości bądź losu osób o słabszej pozycji. Jeśli wszyscy gracze dostatecznie dobrze wcielają się w swoje role (a więc nie tylko rządzący, ale również opozycja, prasa, społeczeństwo obywatelskie czy akademia) wówczas cywilizowaniu poddane będą nie tylko ich słowa, ale i czyny. Osobiste pobudki nie mają znaczenia – mają je wypowiedziane w przestrzeni publicznej słowa i ich wpływ na polityki publiczne oraz reformy instytucjonalne.

Dużo więcej niż konfederacja. Dużo mniej niż państwo federalne

Jeśli temu służyć ma demokracja, to jaką formę organizacyjną powinna ona przyjąć w Unii Europejskiej? To ogólne pytanie szybko rozpada się na dwa bardziej szczegółowe. Jaki zatem powinien być podział kompetencji między Unią a państwami członkowskimi? Jak na szczeblu unijnym powinien wyglądać proces decyzyjny?

Pierwsze zagadnienie należy postawić w ramach myślenia o podmiotach politycznych z co najmniej dwoma poziomami władzy – centrum oraz poszczególnych składowych – jako umieszczanych na spektrum, którego skraje wyznaczają luźna konfederacja i państwo unitarne. Pomiędzy nimi mamy do czynienia z szeregiem form pośrednich, które organizuje istotność władzy w ręku poszczególnych szczebli oraz jak bardzo zakorzeniony jest podział uprawnień między nimi. Zasadnym jest nazywanie konfederacją sytuacji, gdy wszystkie istotne uprawnienia znajdują się w rękach części składowych, federacją – gdy część z nich należy do centrum, państwem federalnym – opcji, w której centrum ma ostatnie słowo w kwestii przemocy, obowiązkowej edukacji czy redystrybucji, państwem unitarnym zaś sytuacji, gdy centrum dysponuje wszystkimi kluczowymi uprawnieniami. Jeśli przyjmiemy tego typu definicje widzimy wyraźnie, że Unia Europejska jest bardzo daleka od od bycia państwem federalnym, ale zarazem jest czymś więcej niż konfederacją.

Czy UE powinna wrócić do modelu konfederacyjnego, czy może dążyć do stania się państwem federalnym? Ani jedno, ani drugie. Nie ma potrzeby, by była ona pełnowymiarowym państwem federalnym. Jej głęboko zakorzeniona różnorodność językowa skłania do przyznania szczególnej roli zasadzie pomocniczości, rozumianej jako założenie o pozostawianiu kompetencji na niższym szczeblu kompetencyjnym, o ile nie pojawi się mocny argument na rzecz ich przeniesienia na wyższy poziom. Każda z opisanych wcześniej trzech cech demokracji działa lepiej w otoczeniu, które dzieli ze sobą wspólny język. Jakikolwiek transfer kompetencji na bardziej heterogeniczny językowo szczebel europejski musi być dokonywana bardzo ostrożnie. Z drugiej strony brakuje jednak argumentów na rzecz zwinięcia UE do poziomu konfederacji. Wręcz przeciwnie – choć nie potrzeba nam koncentracji mocy na szczeblu unijnym, w wyniku czego Unia stałaby się państwem federalnym, to jednak potrzebuje ona pilnie uzyskać dostatecznie dużo nowych możliwości wspólnego działania, by móc okiełznać wspólny rynek i lepiej radzić sobie z coraz głębszymi wzajemnymi powiązaniami, które on generuje. Dlaczego?

Trajektoria integracji europejskiej w połączeniu z postępami globalizacji doprowadziła do sytuacji, w której zagrożone jest dążenie do sprawiedliwości społecznej. Zamiast rynku okiełznanego przez demokrację, zmuszającą go do troski o sprawiedliwy podział dóbr mamy do czynienia z zanurzonymi w rynku demokracjami, które zmuszane są do obsesyjnej pogoni za konkurencyjnością. Stworzone przez tę sytuację poczucie braku bezpieczeństwa stało się kluczowym elementem dla rozwoju zarówno lewicowego, jak i prawicowego populizmu w Europie. Dla wszystkich uznających sprawiedliwość za cel kluczowy odpowiedzią nie powinno być odtwarzanie czy wzmacnianie wewnętrznych podziałów. Powinno nią za to być wezwanie do tego, by Unia Europejska przestała niszczyć narzędzia zapewniania bezpieczeństwa będące w rękach państw członkowskich, co ma być rezultatem konkurencji podatkowej i socjalnej, spowodowanej przez globalizację i wzmacnianej przez wspólny rynek. Unia powinna móc chronić swe obywatelki i obywateli – musi być postrzegana jako instytucja troszcząca się o nich. Powinno to oznaczać jej przekształcenie w „unię transferową”, np. przez obdarzenie jej formalnymi uprawnieniami do stworzenia ponadnarodowego, międzyludzkiego systemu redystrybucji. W wypadku jego inteligentnego wcielenia w życie (najlepiej w formie bezwarunkowej eurodywidendy) krok ten nie tylko nie wpłynąłby na podmycie rzeczywistej suwerenności państw członkowskich i różnorodności prowadzonych przez nie polityk społecznych, ale wręcz by ją uratował. Jeśli nasze systemy zabezpieczeń społecznych mają nie polec pod naciskiem konkurencji to potrzebują one europejskiego filara, na którym będą mogły się oprzeć.

Demos-kracja z demoi-kratycznymi elementami

Jeśli kwestia sprawiedliwości budzi naszą szczególną troskę, wówczas nie wystarczy jedynie transfer kompetencji i budowanie możliwości działania na szczeblu centralnym. Równie ważne jest zapewnienie – na miarę istniejących możliwości – prawidłowego kierunku działań podejmowanych na tymże szczeblu. Oznacza to powrót do pytania o to, w jaki sposób wyglądać powinien proces decyzyjny na poziomie UE? Także i tutaj przydaje się myślenie o sytuacji w kategoriach kontinuum. Na jednym jego skraju mamy do czynienia z systemem w pełni demos-kratycznym, w którym zakłada się niezróżnicowany demos na szczeblu centralnym i brak szczególnej roli dla jego części składowych – centralna władza wykonawcza potrzebuje jedynie poparcia większości, a poszczególne grupy zlewają się w jedną całość. Na drugim skraju znajdziemy w ustrój w pełni demoi-kratyczny, obejmujący tak wiele ludów (demoi), z jak wielu się składa i w który podejmowane w centrum decyzje są wynikiem negocjacji między reprezentantami ich poszczególnych części składowych [2].

Gdzie na tak zarysowanej skali umieścilibyśmy Unię Europejską? Ma ona wybierany bezpośrednio Parlament Europejski oraz swego rodzaju władzę wykonawczą w postaci Komisji Europejskiej, której członkinie i członkowie przysięgają służyć wyłącznie wspólnemu, europejskiemu dobru. Powinno to wystarczyć do odrzucenia tezy o jej wyłącznie „demoi-kratycznym” charakterze. Zauważalne są jednak niezliczone detale podejmowanych na szczeblu unijnym procesów decyzyjnych, odzwierciedlających segmentową naturę jej demosu. Najbardziej widoczne są one na poziomie międzyrządowej Rady Europejskiej oraz Rady Unii Europejskiej. Jej przejawem jest również wymóg obecności w Komisji Europejskiej po jednym komisarzu z każdego państwa członkowskiego, degresywna proporcjonalność rozkładu miejsc w Parlamencie Europejskim oraz przyjmowanie wyłącznie tych Europejskich Inicjatyw Obywatelskich, które pozyskają minimalną wymaganą ilość podpisów w co najmniej siedmiu państwach członkowskich.

W którym kierunku powinniśmy zmierzać? Część osób uważa, że w celu zmniejszenia demokratycznych deficytów w politykę na szczeblu europejskim powinno się bezpośrednio zaangażować nie tylko narodowe rządy, ale i parlamenty. Krokiem w tym kierunku mogłaby być możliwość blokowania przez nie unijnych decyzji, jeśli odpowiednia ich ilość uznałaby je za łamiące zasadę pomocniczości. Czy jednak kierunek ten – dalsze „udomowienie” polityki europejskiej – byłby dobry dla osiągnięcia celu pomocniczości? Nie widzę tego. Do jej urzeczywistnienia potrzebne jest działanie trzech składających się na wartość demokracji cnót (w szczególności zaś cywilizującej roli hipokryzji) na odpowiednim poziomie – w tym wypadku na szczeblu obejmującym całą populację Europy. W celu urzeczywistnienia tego stanu rzeczy reprezentacja parlamentów narodowych nie stoi na równie dobrej pozycji, co członkinie/członkowie rządów, w szczególności zaś ich szefowie. Przenosiny władzy na szczeblu unijnym z rządów państw członkowskich na parlamenty byłoby przeciwskuteczne. Dlaczego?

W przeciwieństwie do ministrów parlamentarzyści nie są równie mocno wdrożeni do internalizacji punktu widzenia swoich europejskich koleżanek i kolegów, w najbardziej optymistycznych scenariuszach zaś i tak trudno jest im okazywać solidarność z wyzwaniami, przed którymi stają w zróżnicowanych kontekstach narodowych. W przeciwieństwie do szefów rządów – w szczególności tych, których decyzje w danej kwestii liczą się najbardziej – parlamentarzyści z poszczególnych państw członkowskich nie stoją przed wymogiem częstego tłumaczenia podejmowanych na szczeblu unijnym decyzji poza własnym elektoratem. Siła zmiany w stronę ponadnarodowej widowni pozostaje słaba, jako że narodowi liderzy nadal troszczą się głównie o swoją własną. Liczy się jednak to, że przynajmniej wśród nich istnieje. Częstsze poruszanie tematyki ogólnoeuropejskiej w parlamentach państw członkowskich przyczyniłoby się do podsycenia partyjnej konkurencji o to, kto lepiej broni narodowy interes, jako że brakowałoby konkurencyjnej siły o charakterze strukturalnym, wymuszającej racjonalne uwzględnianie interesów reszty europejskiej populacji. Widać to jeszcze wyraźniej w wypadku osobnych referendów na szczeblu krajowym. Maksymalna demokracja na szczeblu narodowym jest bardzo naiwną wizją tego, jakiej optymalnej jej formy potrzebujemy.

Co powinniśmy zatem zrobić w zamian? Z pewnością nie powinnyśmy dążyć do czystej „demos-kracji”, demokracji europejskiej opierającej się na bazie państwa narodowego, a nawet nie do państwa federalnego. Wszelkie stabilne demokracje, w których obserwujemy segmentację ludu, takie jak Szwajcaria czy Belgia, ukształtowały swoje centralne instytucje polityczne tek, by brały owe podziały pod uwagę. Z tego powodu europejska demokracja powinna pozostać „demoi-kratyczna”. Europejski lud musi być jednak wzmocniony. Małym krokiem w tym kierunku było – podjęte pod naciskiem największych europejskich federacji politycznych – nominowanie wiodących kandydatów (Spitzenkandidaten) w wyborach europarlamentarnych i (niezbyt entuzjastyczny) wybór przez Radę Europejską na szefa Komisji osoby, której stojące za nim ugrupowania zdobyły najwięcej głosów. Głównym celem nie powinno być w tym wypadku zwiększanie frekwencji poprzez uczynienie polityki na szczeblu unijnym bardziej spersonalizowaną czy ekscytującą. Powinno raczej się dążyć do umieszczenia cywilizującej roli hipokryzji na odpowiednim poziomie. Osoby chcące rządzić UE powinny mieć bodźce do składania obietnic mających sens dla wszystkich obywatelek i obywateli Europy, a nie tylko dla swych rodaczek i rodaków. Muszą również odpowiadać za poczynione obietnice. Z tego punktu widzenia krokiem naprzód byłoby wybieranie pewnej części mandatów w Parlamencie Europejskim w w jednym, ogólnounijnym okręgu wyborczym. Umożliwiłoby to, a nawet wręcz zmusiło wiodących kandydatów (nie tylko zresztą ich) do aktywnej kampanii poza krajem, z którego pochodzą.

Poza demokrację wyborczą

Wspomniane przed chwilą reformy instytucjonalne mają ogromne znaczenie dla wzmocnienia „demos-kracji”. Dla cywilizującej roli hipokryzji kluczową rolę ma istnienie zgromadzenia reprezentantek i reprezentantów, uprawnionego do dostępu do kluczowych informacji, zadawania pytań władzy wykonawczej i otrzymywaniu dostępnych publice odpowiedzi na nie. Oddawanie raz na pięć lat głosu wraz z milionami innych Europejek i Europejczyków nie jest jednak jedyną rolą, jakie obywatel/ka może odgrywać na szczeblu unijnym. Wspólnota obywatelska nie ogranicza się do bycia jedynie okazjonalnymi wyborcami. To również znacznie bardziej trwałe grono osób obserwujących, blogujących, piszących na Twitterze czy protestujących na ulicach, których aktywność nie kończy się tylko na kampanii wyborczej. Poza wyrażaniem swej władzy przy urnie wyborczej obywatelki i obywatele dysponują szeregiem możliwości, który dodatkowo wzmocniony został przez Internet. Jako potężne narzędzie na rzecz przejrzystości, podnoszenia widoczności oraz mobilizacji ułatwia on dostęp do informacji, upowszechnienia rozmaitych jej interpretacji czy organizowania działań – bez konieczności tworzenia trwałych struktur organizacyjnych.

Bardziej niż kiedykolwiek wcześniej obywatelki i obywatele mogą w efektywny sposób wyrazić swoje poparcie dla – albo częściej sprzeciw wobec – różnych decyzji i pomysłów. Impuls ten rzecz jasna często bierze się z obrony własnych interesów, od strajku zrzeszonych w związkach zawodowych kontrolerów ruchu lotniczego czy maszynistów po protestów typu NIMBY (Not In My Backyard – nie w moim ogródku), jednak zarówno protestujący, jak i decydenci zmuszani są przy okazji promowania swoich punktów widzenia do zaprezentowania akceptowalnych dla wszystkich uzasadnień dla swojego stanowiska. Najtrudniejsze dla zlekceważenia przez władze są te akcje, które nie tylko dysponują silnymi argumentami na swoją korzyść, ale również w klarowny sposób dadzą się usprawiedliwić troską o interes publiczny czy dobro wspólne.

Podstawowym wymogiem gwarantującym efektywność wspomnianego mechanizmu jest jego przejrzystość, rozumiana nie tylko w kategoriach widzialności, ale również zrozumiałości. Stąd też duże znaczenie ochrony i zachęcania do działania różnego rodzaju sygnalistów (a la Wikileaks, Luxleaks, Swissleaks czy Dirtleaks). Tylko poprzez czynienie rzeczy i spraw powszechnie widzialnymi zmusić można odpowiedzialnych za nie do ich zalegitymizowania w oczach opinii publicznej. Wynika z tego duża rola pozyskiwania wiarygodnych danych, umożliwienia ich porównywania oraz prezentowania w zrozumiały sposób dzięki dobrze wybranym wskaźnikom. Przygotowane przez OECD dane PISA dotyczące edukacji, wskaźniki stosowane przez Komisję Europejską przy okazji Otwartej Metody Koordynacji, szacunki dotyczące procentowego udziału energii ze źródeł odnawialnych w miksie energetycznym danego kraju. To wszystko cenne narzędzia przejrzystości, jeśli tylko stoją za nimi wiarygodne dane, a wskaźniki są dobrane w taki sposób, by zachęcać do podejmowania decyzji służących większej sprawiedliwości oraz interesowi publicznemu.

Odsłanianie i piętnowanie tego, co wymaga piętnowania, chwalenie rzeczy godnych pochwały, wyrażanie swojego poparcia bądź sprzeciwu za pomocą petycji i bojkotów, strajków czy manifestacji. Wszystkie te działania mogą w sprzyjających wartościach być znacznie bardziej efektywne niż proces wyborczy w wymuszaniu na tych u władzy choćby udawanie, że robią to co należy w celu osiągnięcia większej sprawiedliwości, w najlepszym wypadku zaś zmusić do zachowań spójnych z tym dążeniem.

Wzajemność w rozmowie

Trwanie przy przywiązaniu do Unii Europejskiej wymagać będzie pokazania rezultatów jej działania. Nie chodzi tu jednak o obietnice większego o pół punktu procentowego wzrostu gospodarczego w zamian za poddanie się jarzmu globalnego rynku poprzez traktaty takie jak TTIP. Nie chodzi też o niższe o pół punktu procentowego bezrobocie za cenę bardziej represyjnego systemu pomocy społecznej takiego jak workfare. Ani o stabilną walutę w zamian za zmuszenie ludności jednego z państw członkowskich do życia w dożywotnim długu i do sprzedaży swych zasobów publicznych. Chodzi o efektywną ochronę społeczną, uznawaną przez Europejki i Europejczyków za sprawiedliwą, realizowaną bez podcinania gałęzi długofalowej pomyślności.

Aby poczynić nieodwracalne kroki w tym kierunku potrzebujemy reform instytucjonalnych, które wzmocnią demos na szczeblu całej Unii oraz strefy euro. Zmiany traktatowe zajmują jednak sporo czasu, którego nie mamy. W międzyczasie liczyć zatem musimy na tych sprawujących dziś władzę, poczynając od szefów rządów. Musimy pokładać wiarę w ich zdolność do zawierania dobrych kompromisów, bronienia ich przed parlamentami i opinią publiczną (którym mogą się nie podobać) i pomagać innym liderom, znajdującym się w podobnej sytuacji.

Nie zawsze będzie to się udawać – nigdy zaś nie będzie działać bez zarzutu. Kiedy jednak wola dysponujących władzą (nawet tę otrzymaną w demokratyczny sposób) wykorzystywana jest do miażdżenia zasadnych roszczeń najsłabszych grup albo kiedy uczciwość zbyt często pada ofiarą egoizmów musimy być gotowi do nacisków, wrzasków, protestów, maszerowania na ulicach i stawania na placach – tak, jak to już czyniliśmy na poziomie naszych państw narodowych. Większa sprawiedliwość społeczna na tym szczeblu nie została osiągnięta dzięki wyjęciu gotowego planu z szuflady jakiegoś biurokraty, nie mówiąc już o filozofie. Musieliśmy o nią walczyć. Na poziomie europejskim zmagamy się jednak z dużą przeszkodą. Nie mówimy w tym samym języku, co ma dla nas szereg skutków.

Nie chodzi wyłącznie o to, że trudniej przez to liderom, podległym im ministrom i doradcom nawiązywać relacje oparte na wzajemnym zaufaniu, empatii i tolerancji, który czyni proces porozumiewania się mniej żmudnym. Również narodowe opinie publiczne są od siebie przez to bardziej odseparowane, a przez to niezbyt często stykają się z dominującymi w innych krajach opiniami i argumentami, za to mniej wahające się przed podnoszeniem wrogich wobec ludności innych państw generalizacji etnicznych. Różnorodność językowa utrudnia również ponadnarodową mobilizację, budowanie solidarności i sojuszy potrzebnych dziś nam do efektywnej walki o większą sprawiedliwość społeczną na szczeblu, na którym walka ta jest obecnie konieczna.

W efekcie najbardziej obiecującym, nieprzerwanym trendem jest dziś w Europie coś, co może się na pierwszy rzut oka wydawać trywialne – szybkie upowszechnianie się języka angielskiego jako współczesnego lingua franca dla młodszych pokoleń. Wspólny język nie jest żadnym ubezpieczeniem przed konfliktem – z tym z użyciem przemocy włącznie. Nie można jednak liczyć na efektywną mobilizację ponad granicami, na mniej skupione na siebie opinie publiczne czy bardziej płynne kontakty między liderami bez dzielenia ze sobą wspólnego języka. Niezależnie, czy mówimy o nim jako o broni w naszych walkach, narzędziu przy negocjacjach czy medium podczas dyskusji zdolność mówienia do siebie nawzajem jest dziś w Europie ważniejsza niż kiedykolwiek. Fakt, że coraz większa część z nas może sobie na to pozwolić (i nie chodzi tu tylko o tych możnych i potężnych) musi dawać nam nadzieję na to, że Unia Europejska nie jest skazana na dryf w stronę coraz większych niesprawiedliwości. Jej istnienie nadal może mieć sens.

 

Przypisy

[1] Artykuł opiera się w dużej mierze na epilogu zbioru esejów „After the Storm. How to save democracy in Europe” (L. van Middelaar, P. Van Parijs (ed.), Tielt: Lannoo, 2015), wywodzących się z rozmów między Hermanem Van Rompuyem a szeregiem europejskich myślicieli, które odbył w czasie swej drugiej kadencji na stanowisku szefa Rady Europejskiej. Zawdzięcza on tym konfrontacjom wiele – podobnie jak inne teksty w tym zbiorze. Instrumentalna koncepcja demokracji, na której się opiera, została zaprezentowana w publikacji P. Van Parijsa „Just Democracy: The Rawls-Machiavelli Programme (ECPR Press, 2011)” oraz tekście “Electoral democracy and its rivals” zawartym w „The Malaise of Electoral Democracy, and what to do about it” (Re-Bel e-book 14, 2014, www.rethinkingbelgium.eu). Zarysowany na końcu tekstu wymiar językowy został szczegółowo omówiony w: P. Van Parijs, „Linguistic Justice for Europe and for the World” (Oxford UP, 2011; wyd. niemieckie: Suhrkamp, 2013; wydanie holenderskie: Lannoo, 2015). Argumentacja na rzecz eurodywidendy zarysowana została w tekście P. Van Parijsa, “The Eurodividend”, www.socialeurope.eu/2013/07/the-euro-dividend.

[2] Tak rozumianej „demoi-kracji” nie należy utożsamiać z „konfederacją” – nie chodzi tu o to, jak szerokie są uprawnienia poszczególnych części składowych, lecz jaką funkcję pełnią one w realizowaniu uprawnień przynależących do centrum.

 

Tłumaczenie: Bartłomiej Kozek