Во 2003 година, историскиот Солунски самит означи клучен момент за Европа и за нејзината истрајна посветеност кон проширување и единство. Во суштината на овој собир во безвременскиот грчки град беше визионерската идеја да се доведе Западен Балкан во европското семејство. Самитот не само што ја реафирмираше посветеноста на ЕУ кон процесот за проширување, туку и ги поттикна патиштата за интеграција на земјите кои имаа бурно минато.

Тоа претставуваше гест на надеж, означувајќи дека со споделени вредности и напори за соработка може да се надминат дури и најголемите предизвици. Сепак, две децении по надежниот самит, аспирациите на Западен Балкан и неговото интегрирање во ЕУ остануваат, на повеќе начини, неисполнети.

Хрватска е единствената земја што стана членка на ЕУ во 2013 година. Во меѓувреме, Србија и Црна Гора започнаа претпристапни преговори дури во 2012 година. За разлика од нив, Албанија и Северна Македонија сè уште чекаат на формален почеток на пристапните преговори, кои добија зелено светло од страна на Советот на Европа во март 2020 година. Иако се потенцијални кандидати, Босна и Косово се сè уште во прелиминарните фази. Патот на Косово е засенет поради тоа што неколку земји-членки на ЕУ не го признаваат како независна држава.

Ни ваму ни таму

Најважната тема во аспирациите на регионот за членство во ЕУ е што и покрај тоа што е направен значителен напредок речиси и да не постои причина да се паметат Солунскиот самит од 2003 година и неговите достигнувања во однос на проширувањето на ЕУ во Западен Балкан. Иако на самитот беше ветена посветла, заедничка иднина, процесот го закочија комбинација од регионални проблеми, нерешени историски прашања и внатрешната динамика на ЕУ.  

Оваа сè уште актуелна состојба „ни ваму ни таму“ покрена прашања за обврзувањето на ЕУ и за изводливоста на нејзината стратегија за проширување. ЕУ долго време се прикажува себеси како симбол на единство, соработка и напредок. Како проект започна во повоената ера за да обезбеди мир и економска соработка во Европа, а оттогаш ЕУ ги прошири своите граници, интегрирајќи главно земји од Централна и од Источна Европа. Фактот што земјите од Западен Балкан се во голема мера надвор од ЕУ поставува сериозни прашања за можноста на ЕУ да се прошири и да овозможи европски вредности во нејзината сопствена околина, а не само да игра глобална улога во стабилноста на либералниот поредок во светот.

Кои се причините за ова одложување? Иницијалната динамика беше засенета со колебливост во ЕУ, геополитички компликации и наметнати билатерални прашања помеѓу земјите што сакаат членство. Со други зборови, стагнирањето на проширувањето на ЕУ во регионот може да им се припише на многу различни фактори.

Историските тензии и нерешените прашања во регионот се фактор што постои одамна. Во деведесеттите дојде до распад на Југославија, што доведе до низа насилни војни и длабоки етнички и верски тензии во Западен Балкан. Овие тензии постојат и денес. Политичките граници што се појавија по конфликтот често не се совпаѓаат со етничките граници, што доведува до внатрешни несогласувања и тензии. На пример, уредувањето на Босна и Херцеговина, со кое моќта е поделена помеѓу три главни етнички групи, често се критикува поради неговата неефикасност и постојаните етнички поделби.

И владеењето на правото и корупцијата имаат важна улога. Еден од главните критериуми за членство во ЕУ е владеењето на правото. Земјите од Западен Балкан често имаат низок ранг во глобалните индекси за корупција. Проблеми како корупција во судството и политиката се и понатаму присутни, што им отежнува на овие држави да ги исполнат строгите барања на ЕУ.

Поврзани со претходните фактори, економските разлики имаат значителна важност во пристапниот процес бидејќи стабилноста и растот се основни предуслови за членство во ЕУ. Сепак, повеќе земји од Западен Балкан се соочуваат со економски проблеми, вклучувајќи високи стапки на невработеност, неразвиена инфраструктура и недостиг на странски инвестиции. Изедначувањето на овие економии со оние на понапредните земји од ЕУ останува предизвик.

Освен тоа, во последните неколку децении, ЕУ интегрираше повеќе земји, особено од Источна Европа. Ова брзо проширување доведе до „замор од проширување“, при што некои земји-членки станаа претпазливи во однос на понатамошно проширување, стравувајќи дека тоа може да ги ослабне основните вредности на ЕУ или да ги потроши нејзините ресурси. Слично, во контекст на миграцијата и на економските прашања, јавното мислење во однос на дополнително проширување во некои земји во ЕУ е мешано или негативно. Ова чувство може да влијае врз одлуките на политичките лидери кога станува збор за приемот на нови земји-членки.

Постојат и нерешени прашања помеѓу одредени земји-членки на ЕУ и земјите од Западен Балкан. На пример, Шпанија се колеба да го признае Косово поради сопствените сецесионистички движења. Слично, Грција со години имаше спор со Северна Македонија околу името, што беше решен дури неодамна. Сега спорот со Бугарија ја спречува Северна Македонија да започне пристапни преговори.

Конечно, и геополитичките фактори играат улога. Русија и Кина имаат значителен интерес на Западен Балкан. Нивното влијание преку инвестиции и политички сојузи често се натпреварува со напорите што ЕУ ги вложува во регионот. Оваа геополитичка игра го забави процесот на интеграција во ЕУ.

Така, интеграцијата на Западен Балкан во ЕУ не е само прашање на политичка волја. Тоа е комплексна сложувалка што опфаќа историски багаж, социо-економски разлики и геополитички прашања. Сепак, иако познатите причини како замор од проширување, внатрешни предизвици во ЕУ, геополитички влијанија и загриженост околку подготвеноста на земјите-кандитатки несомнено играат улога во стагнацијата на проширувањето на ЕУ, треба да се напомене дека и при претходните проширувања се наидуваше на слични проблеми кои се пребродуваа. ЕУ историски покажа способност да се справи со комплексни сценарија за интеграција. Тоа би требало да нè наведе да се посомневаме дека можеби постои некоја скриена причина за која помалку се говори и која е одговорна за одложувањето. Оваа скриена причина, што допрво треба целосно да се адресира, може да биде делчето што недостига во сложувалката за да се објасни развлечениот интеграциски процес за одредени земји од Западен Балкан, делче што би можело и да ни го покаже патот нанапред.

Прашањето на јавната администрација

Освен очигледното геополитичко, економско и симболично значење, интеграцискиот процес во ЕУ, во суштина, претставува административен потфат од огромни размери. Патот кон членство во ЕУ подразбира земјата-кандидат да преземе огромни и сеопфатни реформи во својата јавна администрација. Тоа не е само поради усогласување на политичките и економските цели на ЕУ; тоа е поради осигурување дека административната машинерија на една земја е доволно силна, транспарентна и ефикасна да се прилагоди на acquis (акумулирано тело на закони и регулативи) на ЕУ. За тоа е неопходно сложено испреплетување на политики, правни рамки и на институционални практики, со што интеграцискиот процес не подразбира само политичко или економско усогласување, туку и бирократска трансформација.

Ефикасната јавна администрација се истакнува како важен дел во овој бирократски процес на интеграција во ЕУ. Зошто? Бидејќи интеграцијата во ЕУ не подразбира само исполнување на широки репери; таа опфаќа прецизна имплементација на илјадници специфични регулативи, стандарди и директиви што го сочинуваат acquis на ЕУ. За да се движи по овој сложен пат, на земјата ѝ е потребен административен апарат што не е само добро информиран и способен, туку и транспарентен, отчетен и прилагодлив. Ефикасните бирократии осигуруваат дека законите и регулативите се применуваат доследно и коректно, поттикнувајќи доверба и во самата земја и помеѓу останатите земји-членки на ЕУ. Освен тоа, бидејќи политиките на ЕУ се однесуваат на различни области (од еколошки стандарди до заштита на потрошувачите) административните тела на една земја мора да функционираат сплотено во сите сектори, осигурувајќи се дека ниту еден детаљ не е занемарен. Без силна и ефикасна јавна администрација, основната структура неопходна за поддршка на членството во ЕУ едноставно ќе се урне, што значи дека таа е задолжителен чекор во интеграцискиот процес.    

Патот кон ЕУ, кој често се гледа низ призмата на политичка волја, уставни реформи и геополитички пречки, оди многу подлабоко во грубата, а сепак монументална задача за изградба на административни капацитети. Иако политичките одлуки на високо ниво и геополитичките усогласувања се несомнено есенцијални компонентни, вистинското спроведување на интеграцијата е во рацете на јавните службеници и бирократската машинерија. Едно нешто е лидерите да се согласат во однос на политичките директиви и реформи, но сосема друго е административниот апарат да ги преточи тие договори во конкретни чекори, кои се во согласност со големиот опсег на acquis на ЕУ.

Без способен и компетентен кадар на јавни службеници, најдобронамерните политички задолженија може да запнат при реализацијата. За процесот е неопходно добро познавање на директивите на ЕУ, способност да се создаде усогласена легислатива и експертиза да се надгледува нејзината имплементација во различни сектори. Ова создавање капацитети не се однесува само на бројки или на кадар; тоа се однесува на обука, на трансфер на знаења, меѓусекторска координација и усвојување на култура на транспарентност, ефикасност и отчетност.

Во суштина, иако правецот кон интеграција во ЕУ го задаваат политичката волја, уставните реформи и геополитичкиот контекст, компетентноста на јавната администрација води на тој пат. Одложувањето на интеграцијата колку што е одраз на високополитичките и на геополитичките препреки, толку е одраз и на предизвиците во поглед на компетентноста на јавната администрација.

Вистинската причина за одложувањето

По деструктивните војни во деведесеттите, земјите од Западен Балкан се најдоа соочени со остатоците од конфликтот и предизвиците одново да се изградат. Едно од главните наследства од овој бурен период, и од периодот на поранешна Југославија, беше системот на јавната администрација кој беше претежно под влијание на српската бирократска традиција. Иако во Југославија овој систем беше прилагоден на централно владеење, тој не беше подготвен за сеопфатните и различни барања на интеграцискиот процес на ЕУ. При помислата на овие административни недостатоци се јавуваат неколку фактори.

Прво, потпирањето на регионот на централизирана бирократија под српска доминација значеше дека постои ограничено искуство и експертиза за управување со различни, децентрализирани административни структури. Освен тоа, војната остави длабоко вкоренета недоверба помеѓу населението. Беше предизвик да се создаде инклузивна јавна администрација што ќе опслужува различни етнички, верски и културни групи во регионот.

Второ, новата повоена изградба значеше дека многу земји во регионот ќе бидат примарно фокусирани на непосредна обнова, реконструкција и помирување. Создавањето административен систем усогласен со стандардите на ЕУ не беше непосреден приоритет, па така заостана зад другите напори за обнова. Освен тоа, средствата што можеа да бидат одредени за административни реформи често беа пренасочени кон поитни потреби.

Трето, капацитетот и експертизата на јавната администрација беа засегнати со војната. Многумина професионалци или си заминаа од регионот, или учествуваа во конфликтот или беа дел од систем што не беше ориентиран кон административните норми на ЕУ. Трансформирањето на јавната администрација во Западен Балкан е огромна задача. За тоа не се потребни само структурни промени, туку и промена на ставовите, размислувањата и вредностите за усогласување со принципите и стандардите на ЕУ. И додека во самата ЕУ постои свесност за овие предизвици, отсуството на ефикасна јавна администрација во Западен Балкан не се разгледува доволно како причина за одложувањето на интеграцијата на регионот во ЕУ.

Што може да стори ЕУ

За да го забрза патот на Западен Балкан кон интеграција, ЕУ мора да посвети целосно внимание на клучните стратегии кои не само што ќе ги зајакнат административните капацитети, туку и ќе поттикнат подлабоко разбирање на процесите на ЕУ.

Една таква стратегија може да бидат таргетирани програми за обука. Со сесии за обука изготвени специјално за јавните службеници во Западен Балкан може да се надминат проблемите со знаењето и да се поттикне добро познавање на законите, политиките и барањата за интеграција на ЕУ. Со вклучување на овие лица во специјализирани курикулуми, ЕУ може да се осигура дека се тие соодветно подготвени да се справат со сложениот лавиринт на пристапни барања.

Твининг-проектите помеѓу институциите на земјите-членки на ЕУ и нивните пандани во земјите-кандидатки, исто така може да претставуваат пресврт. Преку директни партнерства, администрацијата во земјите од Западен Балкан може да собере искуства, да учи од најдобрите практики и да извлече поуки од оние што успешно го изоделе интеграцискиот пат. Овој практичен пристап е бесценет, затоа што создава вистинска синергија и поттикнува меѓусебно учење.

Конечно, ЕУ може да поттикне програми за размена. Да им се овозможи на јавните службеници од Западен Балкан да поминат извесно време во институциите на ЕУ  може да биде одлично искуство за учење. Со директна изложеност на функционирањето на бирократијата во ЕУ тие можат да стекнат практично знаење, да создадат мрежи и да ги сфатат нијансите на административните процеси во ЕУ. Ова искуствено учење може да биде трансформативно, овозможувајќи им да ги пресликаат ефикасните практики дома.

Фокусирајќи се на овие стратегии ЕУ може да одигра клучна улога во надминување на административните предизвици и на тој начин да го преструктурира патот на земјите од Западен Балкан кон членство во ЕУ.

Пристап со етапна интеграција

Ефикасната и исполнителна јавна администрација е ’рбетот на секој државен систем. За земјите што сакаат да влезат во ЕУ ова е уште позначајно. Интеграцискиот процес не се однесува само на политички усогласувања или економска компатибилност; тој, во суштина, претставува административна вежба. Ако треба да се забрза проширувањето на ЕУ, клучно е прво да се интегрира јавната администрација на земјите-кандидатки.

Ако треба да се забрза проширувањето на ЕУ, клучно е прво да се интегрира јавната администрација на земјите-кандидатки.

Овој аргумент влева доверба во идејата за пристапот со „етапна интеграција“. Наместо да се очекува земјите-кандидатки истовремено да го обноват секој аспект во нивниот систем, ЕУ треба да ја приоритизира интеграцијата на јавната администрација. Тоа значи усогласување на административните структури, процеси и можности со стандардите на ЕУ пред пристапување кон подлабока политичка или економска интеграција.

Моделот на етапна интеграција претпоставува дека силните темели на администрацијата ќе ги структурираат последователните етапи на пристапниот процес. Откако ќе се интегрира јавната администрација, таа ќе може ефективно да управува, да ги координира и да ги имплементира неопходните реформи во другите сектори, било да се работи за судски, економски или социјални политики. Тоа е слично како да се изгради цврста основа за облакодер; ако се цврсти темелите, понатамошната изградба е поизводлива и поотпорна.

Освен тоа, овој пристап може да доведе до поконкретни, непосредни резултати, така што ќе ги зајакне духот и довербата и на земјите-кандидатки и на нивните жители. Кога граѓаните гледаат ефикасни административни процеси, транспарентност во владеењето и подобрени јавни услуги поверојатно е да го поддржат и да имаат доверба во поширокиот процес на интеграција.

Така, за побрзо проширување на ЕУ, интеграцијата на јавната администрација би требала да биде прва на списокот. Пристапот со етапна интеграција, заснован на оваа премиса, треба да претставува точка на пресврт за потребите на проширувањето. Како што светот продолжува да се развива, останува да се види како ЕУ и Западен Балкан ќе чекорат по заедничкиот пат кон единство и соработка и самата суштина на она што Европската Унија сака да го претставува во иднина.

Овој напис за првпат беше објавен во Нова Источна Европа (New Eastern Europe) 5/2023: Зад оградата.